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“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分之反思

“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分之反思

  将法律划分为“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”是现行宪法体制下的产物。然而,2005年“朱素明诉昆明市交通警察支队行政处罚案”关于“基本法律”与“其他法律”效力高低的争议、① 2010年《侵权责任法》立法主体合宪性与否的争论、②以及围绕全国人大制定的《民法通则》与由全国人大常委会制定的构成侵权责任法体系的相关法律(《侵权责任法》、《产品质量法》、《道路交通安全法》、《环境保护法》)在位阶上的“上位法与下位法”讨论,③乃至人民法院在适用规则时如有不一致时应优先适用《侵权责任法》而非《民法通则》的考虑,④均表明这两种不同的法律在法制实践中可能存在的冲突。在现行《宪法》和《立法法》没有修改以及全国人大常委会没有作出解释、“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的内涵及效力等内容没有明确界定的前提下,理论上的探讨众说纷纭乃是不可避免的事实。因此,有必要对现行宪法体制关于“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的划分进行反思。
  一、现行《宪法》和《立法法》关于“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分
  (一)现行《宪法》关于国家立法权的规定
  现行《宪法》主要在第58、62、67条规定国家立法权的主体及其权限。www.redprintm.com《宪法》第58条明确规定了行使国家立法权的主体是全国人大及其常委会;第62条进一步规定了全国人大的立法权限及制定的法律性文件的名称,即全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权(第3项),以及“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”(第15项);第67条则规定了全国人大常委会的立法权限、所制定的法律性文件的名称以及其他相关权限,即全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表本文由论文联盟http://收集整理大会制定的法律以外的其他法律”(第2项),“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”(第3项),“解释法律”(第4项),“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”(第7项),“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”(第8项),以及“全国人民代表大会授予的其他职权”(第21项)。按照上述规定,可以大体明确的内容有:第一,我国国家立法权属于全国人大及其常委会,它们制定的法律性文件可以笼统地称之为“法律”;第二,全国人大有权制定和修改“基本法律”;第三,全国人大常委会制定和修改“应当由全国人大制定的法律”以外的“其他法律”;第四,全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行修改,但是这种修改必须同时符合三个条件,即“在全国人大闭会期间”、只能进行“部分补充和修改”,而且“不得同该法律的基本原则相抵触”。然而,上述规定仍然存在若干疑问,其中之一是:全国人大是否有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”?
  ⑤尽管现行《宪法》的最近一次修改是2004年,比《立法法》出台的2000年晚,但由于2004年《宪法》的修改内容并不涉及立法权限问题,因此,在立法权限问题上,《立法法》的相关条文是以《宪法》相关条文为直接依据的。
  ⑥乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》(修订版),中国民主法制出版社2008年版,第86页。《宪法》第62条第3项的规定,仅仅表明全国人大有权制定和修改“基本法律”,并没有明确规定它有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”;如果按照公权力与私权利的一般运作规则——即公权力原则上遵循“法(含宪法)无规定不得为”、私权利遵循“法(不含宪法)无禁止即可为”的规则,则可以推断全国人大无权制定和修改“基本法律以外的其他法律”;但是,如果结合《宪法》第62条第15项全国人大职权的“兜底性”条款,则似乎又可以认定全国人大有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”;如果进一步结合《宪法》第67条第2、3、7、8项的内容,则似乎可以确信全国人大有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”,因为在本条第2、3项中,倘若全国人大只能制定和修改“基本法律”、不能制定和修改“基本法律以外的其他法律”,为什么第2项不明确表述为“制定和修改除由全国人民代表大会制定的基本法律以外的其他法律”、第3项不明确表述为“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的基本法律进行部分补充和修改,但是不得同该基本法律的基本原则相抵触”呢?更何况本条第7、8项在法律性文件的效力等级上只是区分了宪法、法律、行政法规和地方性法规,为什么没有在“法律”中进行进一步的效力划分呢?这些疑问,在专门规定国家立法体制的《立法法》中并没有得到进一步解决;⑤《立法法》第7条第1款只是重复了《宪法》第58条的规定,第2款则是重复了《宪法》第62条第3项的规定,第3款则是重复了《宪法》第67条第2、3项的规定。全国人大是否有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”仍然成为学界争论的焦点之一,并形成了赞成(肯定说)和反对(否定说)两种截然相反的观点。
  (二)学界关于现行《宪法》和《立法法》国家立法权规定的争论
  肯定说认为,宪法规定全国人大制定基本法律,并不意味着全国人大只能制定“基本法律”,“基本法律以外的其他法律”全国人大就无权制定。⑥在主张全国人大既有权制定和修改“基本法律”,也有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”时,肯定说主要从三个方面进行论证:一是从全国人大在国家体制中的性质和地位出发的论证。张千帆教授认为,由于全国人大是“最高国家权力机关”,宪法第62条与第67条的规定应被理解为对人大常委会的立法权力之限制(只能制定与修改“基本法律”以外的其他法律),而不是对全国人大立法权力的限制,全国人大享有选择立法(即制定和修改“基本法律”或者“基本法律以外的其他法律”)的权力。⑦与之类似,乔晓阳同志认为,“全国人民代表大会作为宪法确立的最高国家权力机关,它在塔形的国家机构体系中位居最高层和中心地位,其立法权从理论讲是无限的。凡是应当由立法加以规范的事项,全国人民代表大会都有权立法”。⑧二是从全国人大的职权角度的分析。曹海晶教授认为,宪法第62条第15项规定全国人大可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,这当然包括可以制定非基本法律。⑨此外,肯定说还从立法实践中出现由全国人大制定的“基本法律以外的其他法律”内容的法律的情况加以说明。⑩总之,在肯定说看来,全国人大的性质和地位、以及现行宪法规定的全国人大“兜底性职权”决定了它既有制定和修改“基本法律”的职权,也有制定和修改“基本法律以外的其他法律”的职权,同时全国人大的立法实践也印证了这种观点。

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  •  更新时间:2013-08-21 13:42:26  作者:沈寿文 [标签: 法律 法律 法律部门 ]
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